Artykuł

Finansowanie z budżetu państwa wydatków na zarządzanie kryzysowe

Celem opracowania jest analiza unormowań dotyczących finansowania zarządzania kryzysowego z budżetu państwa.
dr Krystyna Nizioł

Celem opracowania jest analiza unormowań dotyczących finansowania zarządzania kryzysowego z budżetu państwa.

Finansowanie to może przybrać dwie formy. Po pierwsze, jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania własne z zakresu zarządzania kryzysowego na szczeblu samorządowym. Na ten cel mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych z tym związanych. Po drugie, zadania z zakresu zarządzania kryzysowego są realizowane na poziomie krajowym. W tym przypadku wydatki na ten cel planuje się w ramach budżetu państwa. Ponadto, jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać z budżetu państwa dotacje celowe na zadania zlecone z zakresu administracji związane z zarządzaniem kryzysowym. W związku z tym w opracowaniu poddano analizie regulacje dotyczące obu tych metod finansowania zarządzania kryzysowego z budżetu państwa. Dokonano tego w oparciu o regulacje m.in. ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym  (dalej u.z.k.), ustawy z dnia 27 sierpnia 2010 r. o finansach publicznych  (dalej u.f.p.), ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego  (dalej ustawa o dochodach j.s.t.).

1 ISTOTA, ZASADY I ORGANY ZARZĄDZANIA KRYZYSOWEGO

Podstawowym aktem prawnym regulującym zasady finansowania zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, a także określającym organy, ich zadania i zasady działania dotyczące zarządzania kryzysowego, jest ustawa o zarządzaniu kryzysowym. Niezależnie od regulacji tego aktu prawnego, w innych aktach prawnych są także ustalone zasady funkcjonowania organów administracji publicznej w zbliżonych sytuacjach o charakterze kryzysowym. Tytułem przykładu można wskazać na unormowania dotyczące stanów nadzwyczajnych określonych w art. 228 Konstytucji RP , tj. stanu wojennego , stanu wyjątkowego , stanu klęski żywiołowej .

W art. 2 u.z.k. ustalono definicję zarządzania kryzysowego. Zgodnie z tym przepisem zarządzaniem kryzysowym jest działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej. W u.z.k. zdefiniowano poszczególne elementy tworzące definicję zarządzania kryzysowego. Należą do nich m.in. pojęcie sytuacji kryzysowej, infrastruktury krytycznej, ochrony infrastruktury krytycznej, planowania cywilnego (zob. art. 3 pkt 1-4 u.z.k.). Analiza pojęcia ”sytuacji krytycznej” pozwala na wskazanie potencjalnych rodzajów zagrożeń, które są przedmiotem zarządzania kryzysowego – bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska. Celem zarządzania kryzysowego jest także odtwarzanie infrastruktury technicznej, na którą składają się m.in. takie systemy jak: zaopatrzenie w energię, paliwa, żywność, wodę, łączność, sieci informatyczne, finansowe.

Zarządzanie kryzysowe jest prowadzone w oparciu o plany zarządzania kryzysowego. Należą do nich odpowiednio: na szczeblu krajowym – Krajowy Plan Zarządzania Kryzysowego, a na szczeblu samorządowym – odpowiednio: wojewódzkie, powiatowe i gminne plany zarządzania kryzysowego . Zarządzanie kryzysowe jest prowadzone na różnych poziomach administracji publicznej. Na terytorium Polski zarządzanie kryzysowe sprawuje przede wszystkim Rada Ministrów. Ponadto, w wypadkach określonych w ustawie o zarządzaniu kryzysowym również minister właściwy do spraw administracji publicznej. Na tym poziomie zarządzania funkcjonuje także Rządowy Zespół Zarządzania Kryzysowego  (organ opiniodawczo-doradczy Rady Ministrów), Rządowe Centrum Bezpieczeństwa  (jednostka budżetowa podległa Prezesowi Rady Ministrów) .

Na terenie województwa organem właściwym z zakresu zarządzania kryzysowego jest wojewoda, a jego organem pomocniczym jest wojewódzki zespół zarządzania kryzysowego. Na szczeblu województwa funkcjonuje także wojewódzkie centrum zarządzania kryzysowego, do zadań którego, należy m.in. ocena występujących i potencjalnych zagrożeń mogących mieć wpływ na bezpieczeństwo publiczne i prognozowanie tych zagrożeń.

Na szczeblu powiatu organem właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego jest starosta, który zadania z tym związane wykonuje przy pomocy powiatowego centrum zarządzania kryzysowego. W art. 17 ust. 2 u.z.k. określono zadania starosty związane z zarządzaniem kryzysowym (m.in. kierowanie monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie powiatu). Zadania wymienione w tym przepisie starosta wykonuje przy pomocy powiatowej administracji zespolonej i jednostek organizacyjnych powiatu. Podobnie, jak na szczeblu województwa, także w powiatach, działają powiatowe centra zarządzania.

Na obszarze gminy organem właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, którego wspiera w tym zakresie organ pomocniczy – gminny zespół zarządzania kryzysowego. W celu realizacji zadań wskazanych w ustawie o zarządzaniu kryzysowym (m.in. całodobowego alarmowania członków gminnego zespołu zarządzania kryzysowego) wójt, burmistrz, prezydent miasta może tworzyć gminne (miejskie) centra zarządzania kryzysowego.

2 FINANSOWANIE WYKONYWANIA ZADAŃ WŁASNYCH Z ZAKRESU ZARZĄDZANIA KRYZYSOWEGO NA SZCZEBLU SAMORZĄDU GMINNEGO, POWIATOWEGO I WOJEWÓDZKIEGO

Na wstępie należy wskazać, że w uzasadnieniu do ustawy o zarządzaniu kryzysowym wskazano, iż źródłem finansowania zadań z tym związanych jest, w szczególności budżet państwa oraz budżety jednostek samorządu terytorialnego. Dla jednostek tych dochody uzyskiwane na ten cel są dochodami na realizację zadań własnych, które ujmowane są wg klasyfikacji budżetowej  w Dziale – 750 Administracja publiczna .

Należy wskazać, że w art. 167 ust. 2 Konstytucji RP ustalono źródła dochodów j.s.t., którymi są dochody własne, subwencje ogólne oraz dotacje celowe z budżetu państwa . Generalną zasadą jest, że jednostki samorządu terytorialnego powinny mieć zapewniony udział w dochodach publicznych, adekwatny do przypadających im zadań (art. 167 ust. 1 Konstytucji RP). Ponadto, jednostki samorządu terytorialnego mogą wykonywać także inne zadania publiczne, zlecone na mocy odrębnych ustaw.

System finansowania zadań związanych z zarządzaniem kryzysowym obejmuje wszystkie powyższe formy prawne finansowania. W tym celu wykorzystuje się bowiem zarówno środki finansowe ujęte bezpośrednio w budżecie państwa, a także w postaci dotacji celowych z budżetu państwa na zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego oraz dofinansowanie zadań własnych tych jednostek następujące w formie dotacji celowych z budżetu państwa. Zasady finansowania zadań z zakresu zarządzania kryzysowego w ww. formach, zarówno na szczeblu krajowym, jak i samorządowym, określono w art. 26 u.z.k.

 W art. 26 ust. 1 u.z.k. określono zasady finansowania związane z wykonywaniem zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego na poziomie gminnym, powiatowym i wojewódzkim. Zadania te planuje się w ramach budżetów odpowiednio gmin, powiatów i samorządów województw. W u.z.k. ustalono także zadania organów jednostek samorządu terytorialnego każdego z tych szczebli. Zadania dotyczące zarządzania kryzysowego na terenie odpowiednio: gminy, które są realizowane przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta ustalono w art. 19 ust. 2 u.z.k.; powiatu, które są realizowane przez starostę ustalono w art. 17 ust. 2 u.z.k. W przypadku zadań realizowanych na szczeblu samorządu wojewódzkiego, w art. 15 u.z.k. wskazano, że zarząd województwa uczestniczy w realizacji zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, w tym planowania cywilnego, wynikających z jego kompetencji. Zgodnie z art. 41 ust. 1-2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim  do kompetencji zarządu województwa należy prowadzenie spraw województwa, niezastrzeżonych do kompetencji sejmiku województwa i innych wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych (w tym wynikających z przepisów innych ustaw, a także wykonywanie uchwał sejmiku województwa).

Na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę celową w wysokości nie mniejszej niż 0,5% wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu (art. 26 ust. 4 u.z.k.) . W art. 222 ust. 3 u.f.p. ustalony został limit rezerw celowych wynoszący 5% wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Rezerwa celowa na wykonywanie zadań własnych zakresu zarządzania kryzysowego jest tworzona w powyższym, 5% limicie rezerw celowych w budżecie danej jednostki .

Na dofinansowanie zadań z zakresu zarządzania kryzysowego jednostki samorządu terytorialnego mogą także otrzymać dotacje celowe z budżetu państwa udzielone na podstawie art. 26 ust. 5 u.z.k. W toku procesu legislacyjnego wskazywano iż, art. 26 ust. 5 u.z.k. pozostaje w częściowej zgodności z art. 42 ust. 2 pkt 6 ustawy o dochodach j.s.t., który określa podstawę do otrzymywania przez jednostki samorządu terytorialnego fakultatywnych dotacji celowych z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych, o których mowa w odrębnych przepisach – na zasadach w nich określonych. Tymczasem, w art. 26 ust. 5 u.z.k. nie określono, wbrew wymogowi ustalonemu w art. 42 ust. 2 pkt 6 ustawy o dochodach j.s.t., zasad otrzymywania dotacji celowych na dofinansowanie zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego .

W art. 26 ust. 6 u.z.k. ujęto odesłanie do innych ustaw dotyczące zasad otrzymywania i rozliczania m.in. dotacji celowych otrzymywanych z budżetu państwa na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego z zakresu zarządzania kryzysowego. W przepisie tym odesłano do u.f.p. oraz ustawy o dochodach jednostek j.s.t. W odniesieniu do pierwszego z tych aktów prawnych – u.f.p. – należy wskazać na art. 128 ust. 1-2 u.f.p., w którym ustalono, że udzielnie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy (w tym przypadku u.z.k.). Kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może, co do zasady, stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania . Natomiast w przypadku drugiej ustawy, do której odesłano w art. 26 ust. 4 u.z.k., tj. ustawy o dochodach j.s.t., wskazywano na nieprawidłowość takiego odesłania. W ustawie o dochodach j.s.t. nie określono bowiem ogólnych zasad udzielania dotacji na dofinansowanie zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym też zadań własnych tych jednostek związanych z zarządzaniem kryzysowym .

3 FINANSOWANIE WYKONYWANIA ZADAŃ Z ZAKRESU ZARZĄDZANIA KRYZYSOWEGO NA POZIOMIE KRAJOWYM

Na poziomie krajowym finansowanie zadania z zakresu zarządzania kryzysowego finansowane są w ramach budżetu państwa, a także zadań zleconych z zakresu administracji rządowej wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego.

W ramach pierwszej z tych form finansowania, wydatki na zadania z zakresu zarządzania kryzysowego na poziomie krajowym, planuje się w ramach budżetu państwa w częściach, którymi dysponują wojewodowie, minister właściwy do spraw wewnętrznych i inni ministrowie kierujący działami administracji rządowej oraz centralne organy administracji rządowej (art. 26 ust. 2 u.z.k.). Unormowania dotyczące dysponentów budżetowych i zasad związanych z dysponowaniem przez nich częściami budżetowymi ustalono w u.f.p.  Co do zasady, częściami budżetu państwa dysponują dysponenci części budżetowych . W przypadku zadań z zakresu zarządzania kryzysowego są to podmioty wskazane w art. 26 ust. 1 u.z.k. Tytułem przykładu można wskazać, że w ustawie budżetowej na 2010 r.  zaplanowano, w wydatkach na bezpieczeństwo publiczne i ochronę przeciwpożarową także kwotę w wysokości 16,57 mln zł na zadania z zakresu zarządzania kryzysowego, w tym na działalność Rządowego Centrum Bezpieczeństwa. Ponadto, uzupełnieniem tych wydatków są środki finansowe ujęte w rezerwie celowej budżetu państwa w kwocie 115,5 mln zł (w tym m.in. kwota 34,1 mln zł przeznaczona na budowę systemu powiadamiania ratunkowego na terenie Polski) .

Drugim sposobem finansowania zadań związanych z zarządzaniem kryzysowym są dotacje celowe z budżetu państwa na zadania zlecone z tego zakresu dla jednostek samorządu terytorialnego, w wysokości zapewniającej realizację tych zadań (art. 26 ust. 3 u.z.k.). Już na etapie prac legislacyjnych nad u.z.k. taka treść tego przepisu wywoływała uzasadnione wątpliwości. Wskazywano, że w u.z.k. nie określono żadnych przypadków, w którym zlecono jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie zadań zleconych związanych z zarządzaniem kryzysowym. Dlatego też, zastosowane w art. 26 ust. 6 u.z.k., odesłanie ustawowe dotyczące zasad otrzymywania i rozliczania dotacji celowych na realizację tych zadań, odnoszące się do ustawy o dochodach j.s.t., jest również zbędne. Ponadto, w razie ujęcia w przyszłości w u.z.k. zadań zleconych z zakresu zarządzania kryzysowego, to odesłanie z art. 26 ust. 6 u.z.k. dotyczyłoby tylko 49 ust. 1 ustawy o dochodach j.s.t. Zgodnie z tym przepisem jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Ponieważ, odesłanie ujęte w art. 26 ust. 6 u.z.k. dotyczy tylko zasad otrzymywania dotacji celowych, to w ten sposób pomięto w tym odesłaniu inne istotne kwestie dotyczące dotacji celowych na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej ujęte w art. 49 ust. 3-6 ustawy o dochodach j.s.t.  Wnioski te potwierdza analiza unormowań ujętych w niektórych ustawach samorządowych. Tytułem przykładu można wskazać art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym . W przepisie tym określono, że ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania m.in. zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Na realizację tych zadań zleconych gmina otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do ich wykonania. W ustawach nakładających na gminy obowiązek wykonywania zadań zleconych są określone szczegółowe zasady i terminy przekazywania środków finansowych na ten cel (art. 8 ust. 3-4 ustawy o samorządzie gminnym). W art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym  określono, że w stosownych ustawach ujęto przypadki, w których właściwe organy administracji rządowej mogą nałożyć na powiat obowiązek wykonania określonych czynności w zakresie należącym do zadań powiatu, związanych z usuwaniem bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz z obronnością. W obu ww. ustawach samorządowych zatem obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej jest nałożony na mocy odrębnej ustawy, którą w tym przypadku powinna być ustawa o zarządzaniu kryzysowym. W tym akcie prawnym aktualnie nie ma jednak tego rodzaju unormowań.  

4 UWAGI KOŃCOWE

System finansowania zarządzania kryzysowego z budżetu państwa jest złożony. Wynika to między innymi ze struktury organów właściwych w sprawach zarządzania kryzysowego, która obejmuje zarówno poziom krajowy, jak i jednostki samorządu terytorialnego poszczególnych szczebli. W przypadku każdego z tych poziomów zarządzania określono odrębne formy finansowania zadań z zakresu zarządzania kryzysowego.

Na szczeblu samorządu terytorialnego gminy, powiaty i województwa planują wydatki na ten cel w swoich budżetach. Ponadto, na dofinansowanie wykonania zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa. Jednak w art. 26 ust. 5 u.z.k. ten rodzaj dotacji ma charakter fakultatywny. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego może zostać także utworzona (w ramach 5% limitu rezerw celowych) rezerwa celowa na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego. Wysokość tej rezerwy celowej nie może być mniejsza niż 0,5% wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto, jednostki samorządu terytorialnego mogą realizować zadania dotyczące zarządzania kryzysowego jako zadania zlecone z zakresu administracji publicznej. W ustawie o zarządzaniu kryzysowym brak jest jednak regulacji, na mocy których, mogłoby nastąpić zlecanie zadań z tego zakresu jednostkom samorządu terytorialnego poszczególnych szczebli.

Zadania z zakresu zarządzania kryzysowego są również finansowane na szczeblu centralnym. W tym przypadku odpowiednie kwoty na ten cel są określane w ustawie budżetowej na dany rok. Środkami finansowymi przeznaczonymi na ten cel dysponują dysponenci części budżetowych wskazania w art. 26 ust. 2 u.z.k. (wojewodowie, minister właściwy do spraw wewnętrznych i inni ministrowie kierujący działami administracji rządowej oraz centralne organy administracji rządowej).

1 Dz. U. Nr 89, poz. 590 ze zm.
2 Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.
3 Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539 ze zm.
4 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).
5    Ustawa z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 156, poz. 1301 ze zm.).
6    Ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz. U. Nr 113, poz. 985 ze zm.).
7 Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. Nr 62, poz. 558 ze zm.).
8  Treść poszczególnych planów zarządzania kryzysowego ustalono w art. 5 ust. 2 u.z.k. Obejmuje ona m.in. plan główny, zespół przedsięwzięć na wypadek sytuacji kryzysowych. Dokumenty te są systematycznie aktualizowane, a cykl planowania nie może przekroczyć 2 lat.
9  Zob. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 sierpnia 2008 r. w sprawie organizacji i trybu pracy Rządowego Zespołu Zarządzania Kryzysowego (Dz. U. Nr 61, poz. 538).
10 Zob. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2008 r. w sprawie organizacji i trybu działania Rządowego Centrum Bezpieczeństwa (Dz. U. Nr 128, poz. 821).
11   Zadania z zakresu zarządzania kryzysowego realizują także, zgodnie z zakresem swojej właściwości, ministrowie kierujący działami administracji rządowej oraz kierownicy urzędów centralnych.
12  Zob. rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207).
13  Uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 26.04.2007 r. o zarządzaniu finansowym (druk sejmowy nr 770), dostępne na stronie internetowej orka.sejm.gov.pl Druki5ka.nsf/0/E28F307439E06431C12571A9003E5, 06D?OpenDocument w dniu 15.05.2010r., s. 12.
14 Szczegółowe regulacje dotyczące źródeł finansów samorządu terytorialnego ustalono w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
15 Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.
16    Zob. kategorie wydatków bieżących j.s.t. określone w art. 236 ust. 3 u.f.p. i wydatków inwestycyjnych j.s.t. ustalone w art. 236 ust. 4 u.f.p.
17    Uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 26.04.2007 r. o zarządzaniu finansowym..., s. 13.
18    T. Augustyniak – Górna, Opinia w sprawie zgodności projektu ustawy o zarządzaniu kryzysowym - druk nr 770 - (w szczególności art. 26) z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa, 12.02.2007 r., dostępna na stronie internetowej Sejmu RP www.sejm.gov.pl w dniu 15.05.2010r., s. 4.
19    Zasady dotyczące udzielania dotacji celowych z budżetu państwa jednostkom samorządu terytorialnego zostały określone m.in. w art. 143, art. 148 pkt 1, art. 168-170 u.f.p.
20 T. Augustyniak – Górna, Opinia w sprawie zgodności projektu..., s. 5.
21  Definicję legalną dysponenta budżetowego określono w art. 2 pkt 8 u.f.p., a zasady związane z rozliczeniami środków finansowych gromadzonych w częściach budżetowych, którymi dysponują poszczególni dysponenci budżetowi m. in. w art. 46 ust. 1, art. 143, art. 146-147 u.f.p.
22  Szczegółowa klasyfikacja części budżetowych jest ujęta w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 4 grudnia 2009 r. w sprawie klasyfikacji części budżetowych oraz określenia jej dysponentów (Dz. U. Nr 211, poz. 1633).
23  Ustawa budżetowa na rok 2010 z dnia 22 stycznia 2010 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 102).
24  Ustawa budżetowa na rok 2010. Uzasadnienie, Warszawa, wrzesień 2009, s. 91.
25  T. Augustyniak – Górna, Opinia w sprawie zgodności projektu..., s. 5-6.
26  Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142,poz. 1591 ze zm.).
27     Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)